我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律問題研究.pdf

1、養(yǎng)老保險制度作為國家的穩(wěn)定器，它的完善程度如何，對一個國家社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康發(fā)展具有重要的意義。而養(yǎng)老保險基金關(guān)系著廣大社會成員的養(yǎng)老保障，是養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)，對經(jīng)濟健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。我國在進行養(yǎng)老保險制度改革的同時，養(yǎng)老保險基金制度也發(fā)生了重大的變化。養(yǎng)老保險基金的籌集逐步由過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，逐年積累起來的巨額養(yǎng)老保險基金面臨著貶值的危險。將養(yǎng)老保險基金有效地投資運營以保值增值已成必然之勢。為了防止投

2、資的盲目性和投機行為，保證養(yǎng)老保險基金的安全運營，以應(yīng)付未來的支付，如何對養(yǎng)老保險基金投資進行監(jiān)管就成為一個不可回避的問題。 目前，養(yǎng)老保險基金投資問題已經(jīng)得到我國業(yè)內(nèi)人士的高度重視，但對投資監(jiān)管的研究還很缺乏。然而，構(gòu)建養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律體系，健全養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度是維護養(yǎng)老保險基金投資秩序，保障養(yǎng)老保險事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。因此，本文試圖站在經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)的角度，對養(yǎng)老保險基金投資必要性，養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的價

3、值與原則，養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的必要性，養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度的完善等問題進行研究和討論，希望對養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管問題的研究作一些力所能及的理論鋪墊。本文共分為五部分，每一章各成一部分： 第一部分：主要是對養(yǎng)老保險基金投資作一般性的考察。由于養(yǎng)老保險基金投資是一個復(fù)雜的經(jīng)濟學(xué)問題，我們在研究養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度之前有必要對養(yǎng)老保險基金投資的基本問題有所了解，為后面的研究奠定基礎(chǔ)。筆者首先對養(yǎng)老保險基金投資的涵義和

4、投資方式進行了闡述，明確養(yǎng)老保險基金可以選擇多種方式進行投資以實現(xiàn)保值增值。接著，筆者論述了養(yǎng)老保險基金投資要遵守安全性、收益性、流動性和社會性四個原則，這四個原則的有機結(jié)合才能有效實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的投資功能。最后，分析了為什么我國更需要將養(yǎng)老保險基金進行投資的多種深層次的經(jīng)濟原因。通過以上分析，我們對養(yǎng)老保險基金投資有了一般性的認(rèn)識，這為研究我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度做了基本的理論準(zhǔn)備。 第二部分，主要對養(yǎng)老保險基金投資

5、監(jiān)管的理論基礎(chǔ)進行了分析。筆者首先對養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的必要性進行了理論探討，認(rèn)為養(yǎng)老保險基金投資市場的完善和養(yǎng)老保險基金投資的特殊性為養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管提供了理論基礎(chǔ)。接著，論述了政府干預(yù)的一般理論，主要包括公眾利益論、俘虜論和管制經(jīng)濟學(xué)三種理論。通過分析可以認(rèn)為公共利益理論更適合養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的目標(biāo)和原則，為養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管尋求到理論根源。接下來筆者從法學(xué)角度對養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的價值進行了思考，指出養(yǎng)老保險基金投資

6、監(jiān)管主要的兩種價值：安全與效益。這兩種價值既矛盾又統(tǒng)一，共同指導(dǎo)養(yǎng)老保險基金的投資監(jiān)管。最后，分析了養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的原則，重點論述了依法監(jiān)管、合理監(jiān)管、適度監(jiān)管和有效監(jiān)管在養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管中的體現(xiàn)和運用。對這些問題的理論研究，不僅為下面的研究分析提供了理論上的支撐，也為筆者對本文所要研究的問題有了理論上的把握和理解。 第三部分，主要對國外養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的法律制度進行了比較研究，采用了比較分析和實證分析的方法，主要

7、對美國、英國、智利以及東歐的波蘭、匈牙利這些國家的養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度進行了考察，在此基礎(chǔ)之上對國際上兩種養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管模式即審慎性監(jiān)管模式和嚴(yán)格限量監(jiān)管模式進行了比較，分析了兩種模式的特點，優(yōu)劣及各國采取不同監(jiān)管模式的原因，進而得出這樣的結(jié)論：兩種監(jiān)管模式雖然屬于兩種不同的監(jiān)管思路，但從本質(zhì)上說，其目的都是為了達到養(yǎng)老保險基金穩(wěn)健投資的目標(biāo)，而選擇何種模式要根據(jù)各國國情而定。接著，總結(jié)了國外養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度的

8、一般特點：法制化建設(shè)不斷完善以及一些共有的監(jiān)管內(nèi)容。最后，總結(jié)了國際養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的發(fā)展趨勢：養(yǎng)老保險基金運作朝專業(yè)資產(chǎn)管理機構(gòu)傾斜，養(yǎng)老保險基金投資限制呈現(xiàn)寬松化趨勢等。通過以上的比較和分析，使我國可以在充分認(rèn)識最新國際發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上借鑒國外監(jiān)管的經(jīng)驗，建立適合我國的養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度。 本文的第四部分，主要結(jié)合我國的實際情況分析了我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀、問題及存在這些問題的原因。通過回顧我國

9、養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的法律制度，指出我國老保險基金投資監(jiān)管制度存在的主要問題是：養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的法律法規(guī)缺失、立法不完善并且層次低，養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律體系尚未真正建立，養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管制度不完善等，并分析了產(chǎn)生這些問題的原因。通過這一章的分析，我們可以清楚的認(rèn)識到我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度與其他國家相比，存在很多缺陷和不足之處，也為下一章提出實質(zhì)性的建議打下實踐基礎(chǔ)。 第五部分，也是本文的最后一部分，從監(jiān)管

10、模式的選擇、監(jiān)管法律體系的建構(gòu)以及具體監(jiān)管法律制度的建立和完善對我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度進行了思考，并提出了相應(yīng)的對策。就監(jiān)管模式而言，由于我國目前資本市場無論在深度廣度還是制度建設(shè)上都沒有得到充分的發(fā)育，各類中介機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量都不高，相關(guān)法律和制度環(huán)境還不完善，基金運作和監(jiān)管的經(jīng)驗也較缺乏，目前應(yīng)采取嚴(yán)格限量模式。從長遠(yuǎn)來看，我們應(yīng)當(dāng)將兩種模式結(jié)合起來，采取適度監(jiān)管模式，再逐步過渡到審慎性監(jiān)管的模式。就監(jiān)管體系而言，由于我國

11、養(yǎng)老保險基金投資運營處于探索階段，適宜采用“政府間接控制型”的投資管理模式，對養(yǎng)老保險基金的投資應(yīng)實行嚴(yán)格的多重監(jiān)管，在健全相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，形成以政府的宏觀行政監(jiān)管為主，基金投資管理人內(nèi)部監(jiān)控及中介機構(gòu)的外部監(jiān)管有機配合的監(jiān)管體系，對我國養(yǎng)老保險基金投資進行全面有效的監(jiān)管。接下來的部分從政府的宏觀監(jiān)管、基金管理公司內(nèi)部監(jiān)管和中介機構(gòu)的外部監(jiān)管三個方面進行了具體的制度設(shè)計。首先，政府監(jiān)管的前提為管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，在此基礎(chǔ)上應(yīng)成立

12、養(yǎng)老保險基金管理委員會，與勞動和社會保障部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會相互協(xié)作，各司其職，形成有效的政府監(jiān)管體系。政府部門具體監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)包括基金投資管理人的市場準(zhǔn)入和退出制度、養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)的獨立性、基金投資渠道和限額、最低收益擔(dān)保、嚴(yán)格的信息披露制度等。第二，基金管理公司內(nèi)控機制的健全與否也是影響我國養(yǎng)老保險基金投資的一大因素。我國要加強基金管理公司的內(nèi)部監(jiān)管，主要是要規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部風(fēng)險控制制度、健全內(nèi)部稽核制度以及完善公司財務(wù)制

13、度。最后，只有加快中介機構(gòu)市場化改革的進程，完善中介服務(wù)行業(yè)的法律法規(guī)，規(guī)范市場秩序并提高中介行業(yè)的整體素質(zhì)才能發(fā)揮中介機構(gòu)在監(jiān)管體系中的重要作用。這部分是筆者在借鑒國外養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的經(jīng)驗，結(jié)合我國實踐對完善養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度的理論構(gòu)想。 本文的創(chuàng)新點在于：第一、養(yǎng)老保險基金投資已經(jīng)成為理論界研究的熱點問題，但養(yǎng)老保險基金投資的監(jiān)管制度研究還是一個嶄新的課題。由于各種原因，我國養(yǎng)老保險基金還沒有真正進入投資市場

14、運營，而投資監(jiān)管法律制度也就缺乏相應(yīng)的實踐基礎(chǔ)。由于我國監(jiān)管理論匱乏，監(jiān)管實踐更是一片空白，本文是在借鑒國外的監(jiān)管經(jīng)驗和研究成果的基礎(chǔ)上對我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管法律制度做出的一種前瞻性的理論設(shè)計，這是一種大膽的嘗試。 第二、就目前對養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的研究來看，多站在經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的角度，筆者主要站在法學(xué)的視角，結(jié)合經(jīng)濟學(xué)研究方法，使法學(xué)理論跟我國養(yǎng)老保險基金投資實踐相結(jié)合。 第三、本文在對我國養(yǎng)老保險基金投資法律制