渤海入海流域環(huán)境法制研究——以黃河流域?yàn)槔?pdf

1、本文對渤海入海流域環(huán)境法制進(jìn)行了研究。如今，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)日漸成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，作為解決社會(huì)、資源、人口等根本問題的重要途徑，海洋經(jīng)濟(jì)的重要性逐漸凸顯，已經(jīng)提升到了我國國家戰(zhàn)略性高度。渤海作為我國最大的內(nèi)海，地處歐亞大陸橋頭，海洋資源豐富，區(qū)域內(nèi)漁業(yè)、鹽業(yè)、石油開采、港口開發(fā)、旅游業(yè)等行業(yè)均在我國處于優(yōu)勢地位，目前已基本形成了以遼東半島、山東半島、京津冀為三大主力的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，堪稱我國北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“黃金海岸”，對我國產(chǎn)業(yè)集聚

2、化發(fā)展和資源供給等方面具有重大而特殊的意義。但是，由于人們對渤海的過度開發(fā)利用活動(dòng)，渤海水質(zhì)日益惡化、魚蝦減少、赤潮頻發(fā)，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，解決渤海的污染治理問題已經(jīng)到了刻不容緩的地步。渤海污染來源從地域上可大致劃分為陸源污染和海域污染兩類，過去人們往往將渤海治理的重點(diǎn)放在近海海域的治理上，然而，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，陸源污染約占入海污染物總量的87％，而陸源污染物中，由入海河口排入的為55.1萬噸/年，占陸源污染物的95％。因此，要從根源

3、上徹底遏止渤海環(huán)境危機(jī)，就應(yīng)當(dāng)將渤海治理的視角拓展至對渤海的全流域治理--即對渤海入海流域的治理。渤海入海流域覆蓋面積廣闊，入海流域眾多，其中黃河流域、海河流域和遼河流域從流域覆蓋面積和對渤海入海水量兩方面來看排在眾多渤海入海流域的前三位，該三大流域?qū)Σ澈５奈廴尽柏暙I(xiàn)”也較為突出，其中以黃河流域最為嚴(yán)重，海河流域和遼河流域相對較少。以主要污染物COD匯入渤海的通量為例，以上三大入海流域的COD排量分別約占整體渤海入海流域總量的50％、3

4、6％和16％，三者對渤海環(huán)境影響重大。但是，在渤海的三大主要入海流域中，黃河流域由于其“水少沙多、洪枯懸殊”的特殊流域自然特征，加之流域覆蓋面積在三大入海流域中最為廣闊，從渤海環(huán)境治理的需求來看，黃河流域環(huán)境治理的研究相對更加具有代表性。黃河每年向渤海輸入大量的營養(yǎng)物質(zhì)，在黃河口及鄰近渤海海域處擁有非常豐富的物種組成，是渤海海洋生物多樣性資源的重要源地，黃河入?？谄湎騺硎浅蔀椴澈＝５闹饕獫O場和產(chǎn)卵場。但是，黃河徑流量多年來持續(xù)呈現(xiàn)大幅

5、度下降的趨勢，同時(shí)水污染問題也日漸呈現(xiàn)流域性特征，影響面積廣闊，直接對黃河河口及鄰近渤海海域的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，同時(shí)也在很大程度上阻礙了渤海治理的進(jìn)程。黃河流域?qū)Σ澈Ｖ卫淼挠绊懼饕w現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是水污染，二是入海水量。盡管相關(guān)政府部門采取多種措施，全力改善黃河徑流狀況和流域水污染問題，但黃河入海徑流量和水質(zhì)狀況依然不容樂觀。目前，涉及黃河流域的法制體系極為龐大，但是如此眾多的法律法規(guī)對于黃河治理而言并沒有起到應(yīng)有的法律效

6、用。立法分散，法律法規(guī)之間不銜接、可操作性弱等問題較為突出，未能將黃河流域作為作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，對流域水污染和水量調(diào)配問題作出切實(shí)有效的規(guī)制。涉及黃河流域的若干規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃在一定程度上為渤海環(huán)境治理提供了更為全面和綜合的思路，即渤海環(huán)境治理的眼光應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至“遼河、海河、黃河等入海河流的部分流域”，體現(xiàn)了對渤海進(jìn)行源頭治理、海陸銜接治理的理念，但由于這些規(guī)劃、政策并不具有法律約束力，在流域治理方面所起的積極作用較為有限。黃河流域管理體

7、制目前是基本以“區(qū)域管理”為主導(dǎo)，黃河水利委員會(huì)作為黃河流域流域管理機(jī)構(gòu)，只是水利部下屬的事業(yè)單位，行政層級低、法律定位模糊、基本不具有法定職權(quán)等問題使其在流域水污染防治和水量調(diào)配方面難以起到整體性、綜合性的管理作用。而流域內(nèi)各個(gè)地方政府及其環(huán)境保護(hù)職能部門、各行業(yè)部門出于其地方利益、部門利益與流域的整體利益在一定程度上存在著沖突和矛盾，亦不能站在整個(gè)黃河流域的高度對整個(gè)流域的水質(zhì)改善和水量合理調(diào)配問題起到良好的推動(dòng)作用。要從根本上解決

8、黃河流域水污染和水量調(diào)配問題，唯有完善相關(guān)立法，從法律上強(qiáng)化黃河流域各環(huán)境治理主體對渤海環(huán)境治理的責(zé)任，用法律強(qiáng)制力徹底改觀以黃河流域?yàn)榇淼牟澈Ｈ牒Ａ饔驅(qū)Σ澈－h(huán)境治理責(zé)任意識的淡薄，在法律上明確流域管理機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)，使其能夠站在整個(gè)流域的高度真正發(fā)揮出綜合性、整體性的流域管理職能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律制度，從渤海環(huán)境治理的角度出發(fā)，建立陸海生態(tài)補(bǔ)償制度，在優(yōu)化黃河流域治理與渤海環(huán)境治理關(guān)系問題上引入市場機(jī)制，采取一定的經(jīng)濟(jì)手段提