論開發(fā)區(qū)管委會的法律地位.pdf

1、改革開放以來，開發(fā)區(qū)逐漸發(fā)展為所在城市的創(chuàng)新增長點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長極。管委會通常是國內(nèi)開發(fā)區(qū)的治理機(jī)構(gòu)。目前，國內(nèi)開發(fā)區(qū)管委會的法律地位不明，引發(fā)其權(quán)責(zé)不清、運(yùn)作程序不明、執(zhí)法效力受質(zhì)疑等問題。傳統(tǒng)理論傾向于將開發(fā)區(qū)管委會界定為地方性政府、政府部門、政府派出機(jī)關(guān)、行政派出機(jī)構(gòu)、行政受委托組織。本文立足于剖析開發(fā)區(qū)管委會法律地位傳統(tǒng)理論，以公共服務(wù)多元化的理論視角，構(gòu)建管委會的法律地位理論體系。一方面，我國各地開發(fā)區(qū)管委會具有多方面功能，因而具

2、有多元化的法律地位;另一方面，各地管委會又具有其主要功能，從而決定了其主導(dǎo)的法律地位。
　　本文主要研究高新區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管委會及類似機(jī)構(gòu)、組織的法律地位。開發(fā)區(qū)設(shè)立的功能定位是對外開放的窗口，高科技研發(fā)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制改革、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范排頭兵，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到帶動作用。因此，對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)——管委會的定位必須以上述經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能為宗旨。實(shí)踐中，開發(fā)區(qū)管委會面臨著法律地位困惑、“合法性危機(jī)”和公共服務(wù)的政府壟斷傾向明

3、顯等一系列問題，使明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位迫在眉睫。
　　本文對開發(fā)區(qū)管委會單一化定位予以否定，認(rèn)為管委會不是地方政府，不是政府派出機(jī)關(guān)，不單是行政派出機(jī)構(gòu)，不單是行政被授權(quán)組織，不單是行政受委托組織。筆者從公共服務(wù)社會化理論出發(fā)，根據(jù)開發(fā)區(qū)管委會多樣化職能，對管委會的法律地位作出對應(yīng)的多元化定位:即開發(fā)區(qū)管委會具有行政授權(quán)和行政委托性質(zhì)，也具有事業(yè)單位、第三部門和企業(yè)的性質(zhì)，是多元化地位的綜合，但各開發(fā)區(qū)管委會又具有其主導(dǎo)地位

4、。開發(fā)區(qū)治理要實(shí)現(xiàn)由政府單一主導(dǎo)公共服務(wù)格局向“政府——管委會——社會——市場”多中心的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。
　　對管委會的多元化定位帶來管委會內(nèi)部不同部門之間協(xié)調(diào)難和管理難的問題。公共服務(wù)的社會化和市場化，可能出現(xiàn)政府放權(quán)后的“市場失靈”現(xiàn)象。因此，應(yīng)對開發(fā)區(qū)管委會的法律地位進(jìn)行立法完善和制度重構(gòu)。首先，以開發(fā)區(qū)管委會的經(jīng)濟(jì)功能為導(dǎo)向，對其進(jìn)行多元化角色的定位，并依據(jù)法律規(guī)定，重構(gòu)開發(fā)區(qū)管委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成以管委會引導(dǎo)、全社會共同參

5、與的完整的組織體系。其次，制定《開發(fā)區(qū)管理法》，明確管委會是市級政府職能部門派出機(jī)構(gòu)、被授權(quán)組織和受委托組織的綜合體，明確公共服務(wù)的范圍、主體、職責(zé)和程序，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給規(guī)范化和多元化。厘清開發(fā)區(qū)所在地政府和管委會的關(guān)系，建立政府和管委會之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。最后，政府和管委會應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)社會化后的保障義務(wù)和監(jiān)督責(zé)任。政府和開發(fā)區(qū)管委會可以通過完善第三部門相關(guān)的法律制度，完善公共服務(wù)財(cái)政體制和市場規(guī)則，創(chuàng)造公共服務(wù)實(shí)施的良好環(huán)境，承擔(dān)起保