我國金融監(jiān)管體制改革路徑探索——基于國際金融業(yè)監(jiān)管體制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的研究.pdf

1、從20世紀(jì)70年代開始的金融自由化浪潮推動了金融一體化、金融創(chuàng)新的發(fā)展，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的功能邊界逐步模糊，金融結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制日益復(fù)雜化，這對分散的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)帶來了強(qiáng)烈的沖擊。到20世紀(jì)90年代以來，世界主要發(fā)達(dá)國家紛紛采取了各種金融監(jiān)管體制改革，以提高監(jiān)管效率，同時注重保持本國金融業(yè)的活力。在國內(nèi)，近年來隨著金融深化的推進(jìn)以及企業(yè)和居民對一體化金融服務(wù)的需求，銀行、保險和證券業(yè)之間的業(yè)務(wù)合作與滲透逐漸展開，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，原

2、來分業(yè)經(jīng)營的模式逐漸被打破，取而代之的將是以金融機(jī)構(gòu)間業(yè)務(wù)交叉為特征的綜合經(jīng)營迅速發(fā)展。同時，以綜合經(jīng)營為特征的金融控股公司的也有較快發(fā)展。此外，根據(jù)WTO有關(guān)協(xié)議及我國入世承諾，我國逐漸開放金融業(yè)，伴隨而來的是外資金融機(jī)構(gòu)的大舉進(jìn)入，特別是實(shí)力雄厚的“金融百貨公司”的大量涌入，意味著綜合經(jīng)營外來沖擊力的進(jìn)一步加強(qiáng)以及市場競爭的加劇。而同時，在金融監(jiān)管領(lǐng)域，我國現(xiàn)行采用的是分業(yè)監(jiān)管體制，難以對現(xiàn)已出現(xiàn)的帶有混業(yè)經(jīng)營以及具有多重風(fēng)險色彩的

3、金融工具和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管，因此，我們必須對原有監(jiān)管體制進(jìn)行完善與改革。 本文正文開始第一部分對金融監(jiān)管作了一般考察，首先界定了廣義和狹義的金融監(jiān)管的概念。狹義的金融監(jiān)管是指中央銀行或其他金融監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)對整個金融業(yè)(包括金融機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)在金融市場上所有的業(yè)務(wù)活動)實(shí)施監(jiān)督、約束、管制，使他們依法穩(wěn)健運(yùn)行的行為的總稱；廣義的金融監(jiān)管是在上述監(jiān)管之外，還包括了金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制與稽核、同業(yè)自律性組織的監(jiān)

4、督以及社會中介組織的監(jiān)督等。本文所指的金融監(jiān)管是從廣義的視角來說的。之后，介紹了金融監(jiān)管的理論依據(jù)與原則。理論依據(jù)包括：社會利益論、金融風(fēng)險論、保護(hù)債券論、管制供求論、社會選擇論、自律效應(yīng)論和安全原則論等，這些理論分別從社會公眾利益、金融機(jī)構(gòu)的特殊風(fēng)險性、信息不完全或信息不對稱、管制尋租、看得見的手等方面強(qiáng)調(diào)了金融監(jiān)管的重要性。監(jiān)管原則主要包括監(jiān)管主體的獨(dú)立性原則、依法監(jiān)管的原則、內(nèi)控和外控相結(jié)合的原則、穩(wěn)健運(yùn)行與風(fēng)險預(yù)防原則和母國和東

5、道國共同監(jiān)管的原則。最后，介紹了機(jī)構(gòu)監(jiān)管觀、功能監(jiān)管觀和目標(biāo)監(jiān)管觀，并依據(jù)金融監(jiān)管體制的選擇標(biāo)準(zhǔn)(是否有助于防范金融危機(jī)，是否能夠降低監(jiān)管成本，是否會提高監(jiān)管效率，是否會影響貨幣政策的制定和實(shí)施以及各國的國情)進(jìn)行初步分析。 為了更好地理解國外學(xué)者的理論，本文第二部分選取了英國、澳大利亞和美國的金融業(yè)監(jiān)管體制歷程作為研究對象，采用縱向的歷史分析法和橫向的對比分析法，對其各自采用的監(jiān)管體制進(jìn)行評價，并從他們的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)趨勢。傳

6、統(tǒng)的英國金融監(jiān)管體制在20世紀(jì)90年代以來已經(jīng)無法適應(yīng)新的形勢，英國政府開始重視制度化建設(shè)，在合并原來監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上成立英國金融監(jiān)管局，對全部金融活動進(jìn)行統(tǒng)一管理。金融監(jiān)管局實(shí)行董事會制，同時還有兩個顧問小組協(xié)助董事會工作，一組來自金融監(jiān)管局的被監(jiān)管對象，另一組來自消費(fèi)者。金融監(jiān)管局、英格蘭銀行和財(cái)政部三方簽署諒解備忘錄，建立維護(hù)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)合作框架，并建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——常務(wù)委員會。完全統(tǒng)一的監(jiān)管體制具有以下幾個特點(diǎn)：降低了監(jiān)管成本，

7、產(chǎn)生規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)效益；符合金融全球化的趨勢，有利于監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)；有利于對金融機(jī)構(gòu)的行為及經(jīng)營風(fēng)險綜合審視與把握；增強(qiáng)了市場敏感度，避免了監(jiān)管真空；有利于對金融機(jī)構(gòu)的競爭保持中立性，防止監(jiān)管套利。同時，完全統(tǒng)一監(jiān)管可能產(chǎn)生權(quán)力壟斷，形成官僚主義，降低監(jiān)管效率；另一方面可能會產(chǎn)生監(jiān)管目標(biāo)不明確或沖突。90年代后期由于受全球金融體系動蕩、經(jīng)濟(jì)增長速度放慢等因素的影響，促使澳大利亞完成了金融監(jiān)管模式改革，取消了分業(yè)監(jiān)管模式，開始實(shí)行非完全統(tǒng)

8、一的“雙峰式”監(jiān)管模式：所有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和保險公司都由澳大利亞審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管；證券業(yè)由澳大利亞證券投資委員會監(jiān)管。澳大利亞儲備銀行負(fù)責(zé)制定貨幣政策和保持金融系統(tǒng)穩(wěn)定的職責(zé)，對支付系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，并保留對直接關(guān)系到支付體系穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)的最后貸款人的權(quán)力。澳大利亞的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是金融監(jiān)管理事會，成員兩兩之間達(dá)成理解備忘錄，形成高效的合作機(jī)制，這種合作機(jī)制促進(jìn)了成員之間進(jìn)行及時、充分的信息交換；明確了各自職責(zé)，避免了重疊或真空。

9、相比“完全統(tǒng)一”監(jiān)管模式，“雙峰”式監(jiān)管在一定程度上保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競爭和制約作用；同時，各監(jiān)管主體在其監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性，既可發(fā)揮各個機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，還可將多重機(jī)構(gòu)的不利最小化。相比“完全分業(yè)”監(jiān)管模式，“雙峰”式監(jiān)管降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)的成本與難度；同時，在審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管兩個層面內(nèi)部，避免了監(jiān)管真空或交叉及重復(fù)監(jiān)管。1999年通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》以后，美國的金融監(jiān)管體制出現(xiàn)不完全集中監(jiān)管的改革趨勢，

10、形成了“傘式”監(jiān)管+功能監(jiān)管的體制模式：即從整體上制定聯(lián)儲為金融控股公司的牽頭監(jiān)管人，成為金融控股公司的基本監(jiān)管者；同時，金融控股公司又按其所經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類接受不同行業(yè)主要功能監(jiān)管人的監(jiān)督。隨著全球化、金融機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營、產(chǎn)品創(chuàng)新的發(fā)展，交叉出售的涌現(xiàn)和風(fēng)險的快速傳遞，分散的監(jiān)管體制越來越多地暴露出一些問題，其中最為突出的就是它的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，監(jiān)管領(lǐng)域的重疊和空白同時存在，過于細(xì)致的規(guī)則描述以及監(jiān)管對于市場的反應(yīng)太慢和滯后，沒有一個聯(lián)

11、邦機(jī)構(gòu)能夠有足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)看管金融市場和體系的整體風(fēng)險監(jiān)管狀況，風(fēng)險無法得到全方位的覆蓋。為此，2008年3月，美國財(cái)政部公布了金融監(jiān)管改革藍(lán)圖。建議包括一些短期和中期的改革建議，并提出了長期以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)三個層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系，對相同的金融產(chǎn)品和風(fēng)險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以提高監(jiān)管的有效性。從國際監(jiān)管體制的發(fā)展可以總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)：由按機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)分業(yè)監(jiān)管向覆蓋所有金融領(lǐng)域的監(jiān)管發(fā)展；目標(biāo)型監(jiān)管理

12、念得到廣泛認(rèn)可；監(jiān)管部門內(nèi)部以及與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)是提高監(jiān)管效率的重要途徑。 第三部分從我國的金融監(jiān)管體制的歷史演變開始，分析了我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題，包括：監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空、公共政策的基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善、金融安全網(wǎng)還不健全，處理問題銀行的能力不強(qiáng)、各監(jiān)管主體之間溝通協(xié)調(diào)難度大、廣義的金融監(jiān)管格局有待完善、缺乏對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。并提出我國金融監(jiān)管體制正面臨著金融風(fēng)險的傳染性加強(qiáng)、對外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的難度加大、傳統(tǒng)監(jiān)管的有

13、效性降低等方面的挑戰(zhàn)。 最后一部分在借鑒現(xiàn)有金融監(jiān)管理論并吸收國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期和金融深化的初級階段的這個時代特點(diǎn)，提出我國金融監(jiān)管改革的首要任務(wù)及完善金融監(jiān)管支撐體系的方法。建議短期組建以人民銀行作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭人的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)并對金融集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管，各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)對自己所負(fù)責(zé)金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，形成“傘形”+功能型監(jiān)管，在監(jiān)管委員會下設(shè)立專門委員會對多種業(yè)務(wù)融合的或跨多種

14、機(jī)構(gòu)傳遞的金融產(chǎn)品進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管、密切關(guān)注以應(yīng)對風(fēng)險在機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品中的傳遞。在長期建議采取統(tǒng)一監(jiān)管模式，以降低監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空帶來的監(jiān)管低效，分析對比“完全統(tǒng)一”監(jiān)管和“非完全統(tǒng)一”兩種金融監(jiān)管體制模式，為統(tǒng)一監(jiān)管的框架選擇提供政策建議，在監(jiān)管理念上引入目標(biāo)監(jiān)管模式：由中國人民銀行作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭人，并進(jìn)行防范系統(tǒng)風(fēng)險的監(jiān)管；以銀監(jiān)會為框架組建審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管；以證監(jiān)會為框架組建市場行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場行為監(jiān)管。并完善金融