跨越拐點：城鎮(zhèn)化加速階段我國地方政府風險與對策研究.pdf

1、城鎮(zhèn)化是我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的重要組成部分，建設成熟的城市社會是我國社會主義初級階段的重要任務。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，難以避免的市場失靈與政府錯位，也使我國的城市發(fā)展出現(xiàn)了嚴重的問題，給政府執(zhí)政與和諧社會構建帶來了巨大風險。 1996—2030年左右是我國的城鎮(zhèn)化加速階段①，在此期間，社會突出問題已經(jīng)并將繼續(xù)從農(nóng)村迅速向城市轉移，具體組織推進中國特色社會主義建設事業(yè)的我國地方政府，面

2、臨的重大任務之一就是能否科學應對風險、順利跨越這樣一個歷史拐點②：城鄉(xiāng)差距、社會貧富差距從急劇拉大轉為逐漸縮?。簧鐣环€(wěn)定因素達到極大值后逐漸趨緩。與此變化軌跡相應，在這個階段與城鎮(zhèn)化相關的社會與政府風險，將日益成為政府治理的難點、重點。 城鎮(zhèn)化加速階段政府風險的歸結點是我國能否在20年左右的時間內(nèi)持續(xù)平穩(wěn)進入成熟的城市社會。我國各級地方政府作為國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體組織實施者，也就必然是各種城鎮(zhèn)化風險的直接承擔者并負有直接的治理

3、責任。政府風險決定于社會結構、政府戰(zhàn)略與政策運行三個層面的交互作用，與此相應，伴隨城鎮(zhèn)化加速而來的政府風險也可從社會結構、戰(zhàn)略實施、政策運行三個層面進行分析。 現(xiàn)代城鎮(zhèn)化需要相應的政治、經(jīng)濟、文化、社會資源結構條件。當前我國地方政府在組織領導地方城鎮(zhèn)化的進程中，既有可資憑借的顯著的政治資源優(yōu)勢，經(jīng)濟體制優(yōu)勢，同時也面臨著政治、經(jīng)濟、文化、社會與行政體制結構中的不利因素的制約。我國要在預期的時間內(nèi)持續(xù)平穩(wěn)進入成熟的城市社會，在社會

4、政治結構方面必須漸進式改革不同層級政府間關系，滲進式變革城市內(nèi)的城鄉(xiāng)二元結構，同時堅持農(nóng)村土地的集體所有與家庭經(jīng)營這兩大支柱，堅持政府對城鎮(zhèn)化進程的主導作用。 科學發(fā)展觀是當前指導我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定與實施的基本戰(zhàn)略理念。科學發(fā)展觀在城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中的具體體現(xiàn)就是著力實現(xiàn)“城市體系結構、農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展、城市發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、城市質量提升與規(guī)模擴張、城市社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展”這五大均衡。為此，應當加強城市規(guī)劃的縱向與橫向銜接，平衡市場

5、機制與地方政府這兩只手的資源配置功能，強化地方政府間的合作機制，確保城市體系內(nèi)在結構的均衡；保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定與糧食供應，加快農(nóng)村整合，改革土地流轉制度，確立農(nóng)民參與城鎮(zhèn)發(fā)展的平等地位，合理分享城鎮(zhèn)發(fā)展成果，實施拖腿擴門并舉戰(zhàn)略，確保農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展的均衡；加強上級政府監(jiān)管，抑制各級地方政府的“個人理性”（局部與短期利益選擇），促使其更多地發(fā)揮出“集體理性”，堅持積極提升城市質量、穩(wěn)妥擴張城市規(guī)模的科學發(fā)展模式，確保城市發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、

6、城市質量提升與規(guī)模擴張的均衡；城市社會發(fā)展事關我國城鎮(zhèn)化的社會主義方向，要把社會發(fā)展作為地方政府無可旁貸的政治責任，才能確保城市社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的均衡。這五個關系如果嚴重失衡，不但城鎮(zhèn)化不可持續(xù)，還可能導致社會動蕩，釀出嚴重政治問題。 城鎮(zhèn)化加速階段政策運行層面上的地方政府風險主要有四個方面：空間生產(chǎn)、社會博弈、政策輸出、城市政府間的競爭。空間生產(chǎn)是城鎮(zhèn)化最基本的物質條件，地方政府在組織城鎮(zhèn)空間生產(chǎn)中擁有巨大的法律優(yōu)勢、利益優(yōu)

7、勢、行政優(yōu)勢，同時也承擔著巨大的政治風險、財經(jīng)風險、法律風險。要破解地方政府在空間生產(chǎn)中風險重重的局面，必須改變政府在土地征用征收上的獨裁專斷格局，完善土地流轉中各個相關利益群體間的權利均衡以及國家機構間的權力均衡機制；地方政府在新型社會博弈中的風險，也需要相關制度與政策的調(diào)整，不能停留在治標不治本的層次；在社會資源再分配與社會管制等政策輸出方面的風險，許多地方政府已經(jīng)具備了有效化解的物質條件，主觀上提高政策制定與執(zhí)行的行政技能是解決此

8、類問題的關鍵；我國城市政府在發(fā)展地方經(jīng)濟推進地方城鎮(zhèn)化中的惡性競爭風險，本質上是市場機制失靈的一種表現(xiàn)，必須通過充分運用集權機制、強化社會制約機制從而有效規(guī)制市場機制，實現(xiàn)科層、民主、市場三種機制的良性對接，政府、社會、企業(yè)三種力量的有機互動，才能解決。 概而言之，政府只有以科學發(fā)展觀為指導對城鎮(zhèn)化風險從結構變革、戰(zhàn)略實施、政策運行三個層面進行整體、系統(tǒng)治理，才能使我國順利跨越歷史拐點，渡過城鎮(zhèn)化加速階段，平穩(wěn)進入成熟和諧的城市