中國農(nóng)地非農(nóng)化中政府行為研究——基于中央與地方政府間博弈的分析.pdf

1、農(nóng)地非農(nóng)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可避免的趨勢，但由于農(nóng)地是一種不可替代的自然資源，不僅具有生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有糧食安全保障、生態(tài)安全保障等社會(huì)價(jià)值，能否保有足夠數(shù)量的農(nóng)地資源直接關(guān)系到一個(gè)國家能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此大多數(shù)國家普遍采用各種措施干預(yù)農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程。我國政府也一直很關(guān)注農(nóng)地非農(nóng)化問題，并制定了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理制度來控制農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程。但與一般市場經(jīng)濟(jì)國家不同，我國政府的權(quán)力直接介入農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程之中，使農(nóng)

2、地非農(nóng)化成為一種政府行為。因此，在我國，政府行為直接關(guān)系到農(nóng)地非農(nóng)化狀況，它既可能是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地有序非農(nóng)化的關(guān)鍵，也可能是造成農(nóng)地?zé)o序非農(nóng)化的根源。而現(xiàn)實(shí)中，政府行為、尤其是地方政府行為往往是農(nóng)地?zé)o序非農(nóng)化的重要原因。所以要研究我國農(nóng)地非農(nóng)現(xiàn)狀及存在的問題，就必須將政府作為一個(gè)重要的研究對象。我們有必要知道當(dāng)前我國政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為特征及其制度成因。本文從中央與地方政府之間博弈的視角，分析了這些問題，以期為完善政府行為、促進(jìn)農(nóng)地有序非

3、農(nóng)化提供一個(gè)有益的參考。 文章首先簡要地闡述了研究問題的背景、研究內(nèi)容、基本概念、研究思路、研究方法和數(shù)據(jù)來源；回顧了關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化中政府行為問題的研究動(dòng)態(tài)，并對這些成果進(jìn)行了簡要的評(píng)述。 接下來文章重點(diǎn)分析了農(nóng)地非農(nóng)化與我國政府行為目標(biāo)之間的關(guān)系，以期得出中央政府與地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中行為取向。研究表明，農(nóng)地非農(nóng)化不僅是土地資源分配的過程，也對政府行為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模、速度，以及農(nóng)地非農(nóng)化過程

4、中的土地收益分配、土地價(jià)格、程序等都與中央政府、地方政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著密切的關(guān)系。根據(jù)農(nóng)地非農(nóng)化與中央政府、地方政府行為目標(biāo)之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為改革開放之前，中央政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為取向主要為降低農(nóng)地非農(nóng)化的成本；改革開放之后，中央政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為取向主要有：控制農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模，降低農(nóng)地非農(nóng)化的成本，推進(jìn)土地市場化改革，維護(hù)失地農(nóng)民利益。至于地方政府，改革開放之前，其在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為取向主要是認(rèn)真執(zhí)行中央政府的農(nóng)地非農(nóng)化

5、政策，降低農(nóng)地非農(nóng)化的成本。改革開放之后，由于地方政府追求的目標(biāo)多樣化，因此，其在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為取向也多樣化，具體來說包括：認(rèn)真執(zhí)行中央政府的農(nóng)地非農(nóng)化政策；追求農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模最大化；在土地市場化改革方面，地方政府存在矛盾的行為取向?？傊胤秸Ｍ麖霓r(nóng)地非農(nóng)化中獲得更多的非農(nóng)建設(shè)用地和資本，以便獲得更多的經(jīng)濟(jì)和政治利益。顯然，改革開放之后，中央政府與地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為取向存在著不一致，這也意味著二者在農(nóng)地非農(nóng)化中可能存

6、在博弈關(guān)系。在分析農(nóng)地非農(nóng)化中的政府行為取向后，文章分析了中央政府與地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為方式，即它們是采取哪些方式來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)、體現(xiàn)自己的行為取向。研究表明，中央政府主要通過制定、修改農(nóng)地非農(nóng)化政策，監(jiān)督地方政府的農(nóng)地非農(nóng)化行為等方式來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。改革開放之前，中央政府通過取消土地市場，制定農(nóng)地資源非農(nóng)化計(jì)劃配置制度來達(dá)到降低農(nóng)地非農(nóng)化成本的目的。但這一制度安排，也使在農(nóng)地非農(nóng)化中，中央政府與地方政府形成特殊的委托代理關(guān)系，

7、地方政府具有與中央政府博弈的能力。改革開放之后，中央政府則通過繼續(xù)維持土地征用的強(qiáng)制性、建立土地市場制度、世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度等來達(dá)到自己的目的。對于地方政府而言，在改革開放之前，其主要通過認(rèn)真執(zhí)行中央政府的農(nóng)地非農(nóng)化政策來達(dá)到自己的目標(biāo)；改革開放之后，雖然執(zhí)行中央政府的農(nóng)地非農(nóng)化政策也可以獲取正常利益，但在相關(guān)制度激勵(lì)下它們大多會(huì)采取違規(guī)或創(chuàng)新的方式來獲取額外利益。至于中央政府與地方政府在現(xiàn)實(shí)中究竟采取什么樣的行為方式，則取決于

8、雙方博弈的情況。 為了更真實(shí)地反映中央政府與地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的行為，文章構(gòu)建了一個(gè)中央政府與地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中博弈模型，主要對中央政府的監(jiān)督行為、制度變革行為及地方政府行為進(jìn)行了分析。研究表明，中央政府對地方政府違規(guī)農(nóng)地非農(nóng)化行為的查處力度與國民經(jīng)濟(jì)形勢息息相關(guān)。當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)處于緊縮狀態(tài)時(shí)，中央政府的查處力度并不高；而當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)處于過熱狀態(tài)，中央政府的查處力度就會(huì)加大。傳統(tǒng)的發(fā)展觀念、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化政策的缺陷等是造成這種

9、現(xiàn)象的主要原因。對于地方政府而言，在一般情況下，“違規(guī)”是地方政府的最優(yōu)選擇，這主要因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化政策沒有滿足激勵(lì)相容約束條件，主要表現(xiàn)在對地方政府違規(guī)農(nóng)地非農(nóng)化行為約束機(jī)制的非剛性及對地方政府的農(nóng)地非農(nóng)化行為的激勵(lì)機(jī)制扭曲。不過當(dāng)中央政府加大查處力度時(shí)，“違規(guī)”可能不是地方政府的最優(yōu)選擇。由于在現(xiàn)行制度下，中央政府并沒有實(shí)現(xiàn)效用最大化，因此其存在制度變革的動(dòng)機(jī)。其實(shí)改革開放以來，中央政府已對農(nóng)地非農(nóng)化政策進(jìn)行過多次變革，但由于沒有

10、根本改變地方政府的成本收益格局，而使改革并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，將后應(yīng)從增加地方政府的違規(guī)農(nóng)地非農(nóng)化行為的成本、減少地方政府農(nóng)地非農(nóng)化收益等方面進(jìn)行改革。 在理論分析之后，文章還對“××事件”這一案例進(jìn)行了細(xì)致的分析，以印證前面的理論分析。 基于以上的研究結(jié)果，文章提出了完善政府行為的政策建議，如加強(qiáng)教育，使廣大政府官員樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀；將中央政府查處行為變?yōu)椤翱芍眯拧钡耐{；健全地方政府農(nóng)地非農(nóng)化行為的