以下財政分權(quán)決定因素實證分析小二宋體

1、[投稿日期]（小五黑體）：20110302（小五宋體）[基金項目]（小五黑體）：國家社會科學(xué)基金（編號：11BZZ047）（小五宋體）[作者簡介]（小五黑體）：姓名（出生年），性別，籍貫，職稱，學(xué)歷（學(xué)位），研究方向。（第一作者）省以下財政分權(quán)決定因素實證分析（小二宋體）甲作者1，乙作者2，丙作1（五號楷體）（1中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院，北京100081；2.中國科學(xué)院金屬研究所，遼寧沈陽110016）（小五宋體）[摘要]（

2、五號黑體）中國的財政分權(quán)改革主要發(fā)生在中央與省關(guān)系層面，省以下分權(quán)由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調(diào)整。本文對中國縣級數(shù)據(jù)的實證結(jié)果表明，地方政府的“雙重援助依賴”引起了省以下政府的過度集權(quán)。與縣級政府相比，省級政府的權(quán)力和資源更容易被地方精英所覬覦，并產(chǎn)生更大的“橫財效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”。資本等生產(chǎn)要素在省內(nèi)的流動性比省際間要高，分權(quán)條件下縣級政府為增長而競爭的激勵更強?！笆≈惫芸h”制度難以孕育縣級經(jīng)濟發(fā)展動力，對根本解決縣鄉(xiāng)

3、財政困難作用有限，借鑒“命令模式”建立省以下分權(quán)制度可能找到解決之道。（五號楷體GB2312）[關(guān)鍵詞]（五號黑體）：轉(zhuǎn)移支付；政府間關(guān)系；財政分權(quán)（五號楷體GB2312）中圖分類號：F812.8（五號TimesNewRoman）文獻標(biāo)識碼：A許多文獻研究了地方政府收入或支出與經(jīng)濟增長的關(guān)系，本文重點關(guān)注地方政府外部收入，如上級政府向下的轉(zhuǎn)移支付、國際組織的資金援助等，對政府行為的影響?，F(xiàn)有文獻主要從以下幾個方面進行分析：第一，地方政府

4、獲得較多的外部收入，會引起“貪婪效應(yīng)（vacityeffect）”(TnellLane，1999等)，官員競爭使用外部資金的結(jié)果是更多的資金會流向非生產(chǎn)性渠道以及腐敗等。第二，外部資金的獲得與地方經(jīng)濟發(fā)展及財政政策行為相關(guān)性較弱。事實上，地方經(jīng)濟的發(fā)展反而會降低外部收入所得。特別是經(jīng)濟貧弱、發(fā)展條件較差的地區(qū)，外部收入幾乎是其主要的政府收入來源。在這種條件下，地方政府往往缺乏發(fā)展經(jīng)濟的激勵（Olson，1993；McGuireOlson

5、，1996等）。第三，如DalmazzodeBlasio(2003)所述，為經(jīng)濟增長進行的政府改革可能改變或是限制官員的尋租空間和能力，官員面對的這種負向激勵事實上已經(jīng)成為許多國家和地區(qū)改革的瓶頸。中國的財政分權(quán)改革目前主要發(fā)生在中央與各省關(guān)系層面，省以下分權(quán)改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調(diào)整。現(xiàn)有文獻對中國的研究主要關(guān)注省以下政府支出對經(jīng)濟增長的影響，對地方政府收入與其行為的分析還比較欠缺，本文試圖對此有所貢獻。（五號宋

6、體）一、理論回顧（小四黑體）財政分權(quán)目的之一在于為民眾謀求福利，提供更好的公共服務(wù)，但同時也會產(chǎn)生相應(yīng)的成本。本文將這種影響福利和成本的因素定義為分權(quán)的需求面要素；相應(yīng)地，供給面要素可以定義為政府收入結(jié)構(gòu)、權(quán)力的制度安排等標(biāo)識政府公共服務(wù)提供能力方面的要素（五號宋體）。（一）公共服務(wù)提供的需求面因素（五號黑體）Oates(1972)認為，地方政府在提供公共服務(wù)方面具有消費者和生產(chǎn)者優(yōu)勢。消費者優(yōu)勢來源于地方公共品能更好的匹配差異化的地方

7、民眾偏好。生產(chǎn)者優(yōu)勢則是因為不對稱信息，即地方政府更了解轄區(qū)公共品的生產(chǎn)成本和相應(yīng)的收益。因此公共品由地方提供更有效率。按照Oates(1972)的分析，分權(quán)將會更偏好更小的地區(qū)和更少的人口。（五號宋體）Wheare(1964)將分權(quán)視為一種奢侈品，如Prud’homme(1995)所述，在低收入情形下，人們更多關(guān)心基本的需求，隨著收入和經(jīng)濟增長，需求的差異化才逐步顯現(xiàn)。Oates(1972)和Panizza(1999)使用跨國數(shù)據(jù)檢驗

8、發(fā)現(xiàn)，人均收入和財政分權(quán)顯著正相關(guān)。但是，WallisOates(1988)對美國州級數(shù)據(jù)的實證則認為，收入越高反而會引起集權(quán)。原因是如果富裕國家的政府更關(guān)心財富的均等，則上級政府會更多的集權(quán)，尤其在財政收入方面，目的是能夠通過再分配的方式達到均等目的。BardhanMookherjee(2005)從政治經(jīng)濟學(xué)和官員尋租方面研究發(fā)現(xiàn)，為了防止地方政府被捕獲以及腐敗，那些志在促進收入和經(jīng)濟增長的大型項目應(yīng)當(dāng)由上級政府控制。因此，整體上看，

9、收入對分權(quán)的影響還是不明但該統(tǒng)計資料中的GDP數(shù)據(jù)僅包含1997年之后的數(shù)據(jù)，因此本文構(gòu)建的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)為19972005年間1864個縣和縣級市的非平衡面板數(shù)據(jù)。自然資源豐度數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》。（二）實證結(jié)果分析：兼論“省直管縣”（五號黑體）對靜態(tài)模型的檢驗發(fā)現(xiàn)，縣級人均收入與分權(quán)顯著負相關(guān)，這與Wheare(1964)等認為的分權(quán)是一種奢侈品的觀點不一致，富裕地區(qū)要求更多的公共品和福利項目主要發(fā)生在省際層面；城市化水平越高，分權(quán)程

10、度越低，這與現(xiàn)有的理論和實證文獻（WallisOates，1988；Letelier，2005等）不一致，城市公共品提供似乎不是當(dāng)前中國地方政府尤其是縣級政府的關(guān)注的重點。人口變量與分權(quán)顯著正相關(guān)，地理面積與分權(quán)與分權(quán)正相關(guān)，但不顯著。供給面因素回歸結(jié)果表明，自治地區(qū)具有相對較高的行政分權(quán)。自然資源豐度與“資源詛咒”實證文獻一致，但本文更多表明了政府對資源收入的依賴以及其中可能存在的政府“食利”行為。對動態(tài)面板數(shù)據(jù)的實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，滯后1

11、期被解釋變量在統(tǒng)計具有很好的顯著性，它表明中國的省以下財政分權(quán)存在明顯的路徑依賴特征。人均收入與自然資源豐度顯著性有所降低，其它變量與靜態(tài)估計結(jié)果一致。省直管縣制度縮短了財政補助資金流程，避免了轉(zhuǎn)移支付過程中資金被截流或腐蝕等問題，在一定程度上可以暫時緩解縣鄉(xiāng)財政困難，從這個角度講，省直管縣是有效率的。但是，當(dāng)前縣級政府最缺乏的是與其支出責(zé)任相匹配的收入來源和地方自治，而最不缺的是來自上級政府的各種干預(yù)。在省直管縣制度安排下，縣級政府為

12、了換取省級政府的財政支持可能不惜以犧牲自身預(yù)算獨立性為代價，在這種情形下，省級政府則很可能以自身的偏好主宰下級政府偏好，下級財政則逐步喪失本已嚴(yán)重受到侵蝕的預(yù)算獨立權(quán)，由一級獨立的預(yù)算實體逐漸蛻變?yōu)槭〖壵母接购团沙鰴C構(gòu)。事實上，省直管縣模式在邏輯上是有問題的。中國的省以下財政關(guān)系發(fā)展現(xiàn)實表明，省級政府是地方財政收入的主要集中者，這種財力的向上集中已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了縣級政府的預(yù)算獨立性，因此，從邏輯上講，應(yīng)當(dāng)限制省級政府的權(quán)力。但是，省

13、直管縣模式卻恰恰背道而馳，它進一步強化了省級政府的權(quán)力，加劇了地方財力向上集中的不可逆性。省直管縣與過去市管縣體制的區(qū)別僅在于限制了地（市）級對縣級集中財力，并不妨礙省級政府繼續(xù)集中財力。其次，分權(quán)之后，省級政府為了地區(qū)利益往往對經(jīng)濟活動設(shè)置省級流動限制，這種經(jīng)濟管制降低了省級政府之間的競爭，所謂的經(jīng)濟增長“俱樂部效應(yīng)”就是對此現(xiàn)象的較好詮釋。但是在省轄區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟活動可以在縣際之間自由流動，從而縣際政府競爭效應(yīng)將發(fā)揮作用，政府有激勵拓

14、展稅基，促進經(jīng)濟增長。相反，如果在“雙重援助依賴”的省區(qū)繼續(xù)采用集權(quán)制度，很可能引起中央轉(zhuǎn)移支付被省嚴(yán)重擠占或腐蝕，縣級收入被省級政府掏空的惡性循環(huán)。雖然在理論上已經(jīng)表明，省內(nèi)財政分權(quán)比集權(quán)更有優(yōu)勢，但實際的分權(quán)制度設(shè)計卻是困難重重。BahlWallace(2003)設(shè)計的“命令模式”（matemodel）可以作為參考。命令模式的含義是指中央政府直接頒布命令規(guī)定省以下政府間財政關(guān)系。顯然，命令模式的根本目的在于確保“中央與省”和“省與地

15、方”的財政關(guān)系保持一致，有利于中央政府政策在省以下得到有效執(zhí)行。命令模式可以有效保證縣級政府的財政資源不被上級政府所攫取或掏空，從而保障基層政府利益。需要指出的是，命令模式為省和地方的財政關(guān)系搭建了一個制度框架，但并沒有將省級政府的作用排除在外，省級政府仍然具有在省域范圍內(nèi)配置資源的能力，只是權(quán)力受到了相當(dāng)程度的限制。四、結(jié)論（小四黑體）本文從財政分權(quán)的決定因素入手，實證分析了政府間轉(zhuǎn)移支付對省以下財政分權(quán)的影響，結(jié)果表明，地方政府對轉(zhuǎn)

16、移支付的依賴引起了省以下政府的過度集權(quán)，當(dāng)前廣泛存在的“省直管縣”現(xiàn)象很好的印證了本文的結(jié)論。省直管縣改革并未對省級政府權(quán)力形成約束，也就沒有觸及中國基層政府財政困難的根源。省直管縣制度在本質(zhì)上仍然屬于自治模式，在省以下財政體制的設(shè)計中省級政府具有絕對的權(quán)力。自治模式的一個基本假設(shè)是省級政府具有在省內(nèi)配置資源的優(yōu)勢，而自治模式導(dǎo)致的基層財政困難使我們反思這一假設(shè)是否成立。本文認為，如果不能有效約束省級政府的權(quán)力，這一假設(shè)不能成立，省級政